堅(jiān)持節(jié)約集約理念 優(yōu)化土地管理制度——新《土地管理法實(shí)施條例》系列解讀之二
土地是發(fā)展的第一資源，人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。當(dāng)前，我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，建設(shè)用地供需矛盾十分突出，同時(shí)，粗放利用和浪費(fèi)土地的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中處于低效利用狀態(tài)的有5000平方公里，占全國(guó)城市建成區(qū)的11%，土地節(jié)約集約利用水平亟待提高。我國(guó)發(fā)展必須立足于土地資源國(guó)情，因此，節(jié)約集約用地成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，并且是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的根本方針。
黨中央、國(guó)務(wù)院始終高度重視促進(jìn)節(jié)約集約用地工作。黨的十八大報(bào)告提出，“要節(jié)約集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變。”黨的十九大報(bào)告提出“推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”。節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，樹(shù)立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地開(kāi)發(fā)利用效率。
近年來(lái)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，自然資源部修正《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》以及發(fā)布一系列節(jié)地評(píng)價(jià)政策文件，開(kāi)展節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)、開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)等工作，許多地方也進(jìn)行了工業(yè)用地節(jié)約集約利用、低效用地再開(kāi)發(fā)等方面的試點(diǎn)探索，節(jié)約集約用地逐漸成為貫穿土地管理全過(guò)程的核心理念之一。可以說(shuō)，從立法角度樹(shù)立和強(qiáng)化節(jié)約集約用地理念既有現(xiàn)實(shí)需要，也有實(shí)踐基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，并對(duì)在土地利用總體規(guī)劃編制、耕地保護(hù)等工作中貫徹節(jié)約集約用地理念提出了明確要求?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）進(jìn)一步細(xì)化了節(jié)約集約用地有關(guān)規(guī)定，也成為本次修訂的重要亮點(diǎn)之一。
節(jié)約集約用地成為國(guó)土空間規(guī)劃的重要原則。國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署?！锻恋毓芾矸ā肥状钨x予了國(guó)土空間規(guī)劃法律地位，并明確規(guī)定已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。土地管理，規(guī)劃引領(lǐng)。促進(jìn)節(jié)約集約用地，必須自規(guī)劃始，并貫穿于土地管理全過(guò)程?！秾?shí)施條例》明確規(guī)定，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、禁止開(kāi)墾的范圍等要求，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用。通過(guò)規(guī)劃對(duì)布局、結(jié)構(gòu)、用途、規(guī)模等的強(qiáng)約束，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局的優(yōu)化和建設(shè)用地總量控制，有利于從土地管理源頭統(tǒng)籌兼顧、多措并舉促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。
節(jié)約集約用地成為耕地保護(hù)的有力手段。實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保國(guó)家糧食安全是土地立法的核心和宗旨。保護(hù)耕地，嚴(yán)控建設(shè)用地增量，注重耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，完善耕地占補(bǔ)平衡制度，健全耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核，倒逼新增建設(shè)不占或少占耕地?！秾?shí)施條例》明確要求，非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。同時(shí)，將節(jié)約集約用地與耕地保護(hù)一并作為土地整理的目標(biāo)，規(guī)定縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間的要求，制定土地整理方案，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用。
節(jié)約集約用地成為建設(shè)用地管理的基本要求?！秾?shí)施條例》在保留建設(shè)項(xiàng)目需要使用土地應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等規(guī)定外，專(zhuān)門(mén)增加了必須符合節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，規(guī)定要嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，提高建設(shè)用地使用效率。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，落實(shí)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度，開(kāi)展節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式。針對(duì)臨時(shí)用地，《實(shí)施條例》專(zhuān)門(mén)規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用土地的，應(yīng)當(dāng)盡量不占或者少占耕地；針對(duì)宅基地，明確規(guī)定農(nóng)村居民點(diǎn)布局和建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)遵循節(jié)約集約、因地制宜的原則合理規(guī)劃，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣、市國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)民生產(chǎn)生活需求，突出節(jié)約集約用地導(dǎo)向，科學(xué)劃定宅基地范圍。針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，要求依法控制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。
節(jié)約集約用地成為土地監(jiān)督檢查的重點(diǎn)內(nèi)容。監(jiān)督檢查是法律實(shí)施的基礎(chǔ)保障，也是主管部門(mén)依法履職的依據(jù)。《實(shí)施條例》在總結(jié)近年來(lái)土地管理工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了監(jiān)督檢查措施，提高了非法占用、多占土地等違法行為的處罰力度，并將節(jié)約集約用地作為土地督察的重要內(nèi)容，明確規(guī)定國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。被督察的地方人民政府違反土地管理法律、行政法規(guī)，或者落實(shí)國(guó)家有關(guān)土地管理重大決策不力的，國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)可以向被督察的地方人民政府下達(dá)督察意見(jiàn)書(shū)，地方人民政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真組織整改，并及時(shí)報(bào)告整改情況。
發(fā)展是硬道理，節(jié)約是大戰(zhàn)略。守好寶貴的土地資源，取之有度，用之有節(jié)，功在當(dāng)代，利在千秋?！秾?shí)施條例》貫徹《土地管理法》，從法治層面確立節(jié)約集約用地作為土地管理的基本理念。各級(jí)政府及自然資源主管部門(mén)要在土地管理全過(guò)程、全鏈條中認(rèn)真落實(shí)，層層壓實(shí)責(zé)任，健全國(guó)土空間規(guī)劃體系，大力實(shí)施建設(shè)用地總量和供應(yīng)強(qiáng)度“雙控”，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平。要通過(guò)法治宣傳教育，增強(qiáng)全社會(huì)的法治意識(shí)和對(duì)土地資源國(guó)情的認(rèn)識(shí)，將節(jié)約集約用地理念轉(zhuǎn)化為自覺(jué)行動(dòng)。