耕地細碎化問題是當(dāng)前造成耕作成本高、生產(chǎn)效益低的主要問題，對土地適度規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)民增收有較大制約，也不利于新型機械、信息技術(shù)的應(yīng)用。破解耕地細碎化問題是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的重要舉措。
近年來，國家法律政策層面出臺相關(guān)政策鼓勵在實踐中探索破解耕地細碎化問題的解決。
2013年中央一號文件明確提出“鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題”；
2014年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確提出鼓勵農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題；
2015年，原農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、原國土資源部、原國家工商行政管理總局印發(fā)《關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》，為工商資本給農(nóng)業(yè)帶來資金和現(xiàn)代生產(chǎn)要素以及保障農(nóng)民權(quán)益提供政策保障和依據(jù)；
2018年第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過新修改的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，從法理上充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益；
2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，重點關(guān)注防止流轉(zhuǎn)土地“非糧化”、保障流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益以及規(guī)范工商資本流轉(zhuǎn)耕地。
相關(guān)政策出臺確立了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”框架，規(guī)范了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，賦予土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保等權(quán)能，建立工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)入監(jiān)管制度，為破解耕地細碎化問題的解決奠定了法律和政策依據(jù)。
據(jù)此，各地也進行了一些探索。比如：
湖北省荊門市沙洋縣推行“按戶連片耕種”模式，嚴(yán)格保護農(nóng)戶的土地承包權(quán)，以農(nóng)戶為單位調(diào)整耕種土地位置，通過村組內(nèi)部經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包權(quán)互換和承包地重分等形式，使每戶耕種土地連成一片、最多不超過兩片且“不插花”，同時不改變農(nóng)地性質(zhì)，守住耕地紅線。
安徽省懷遠縣徐圩鄉(xiāng)殷尚村村民，自發(fā)提出了“小田并大田”的建議，采用兩個村民組整合在一起合并地塊辦法，以農(nóng)戶土地確權(quán)面積為基數(shù)不變，合并地塊采用抽簽方式分配到戶，形成“一戶一塊田”。在此基礎(chǔ)上，徐圩鄉(xiāng)又探索小田并大田、建設(shè)“大塊田”改革，探索土地托管經(jīng)營新模式，進一步提升土地的規(guī)?；?jīng)營。有資料顯示，截至2018年底，全國承包農(nóng)戶自愿互換承包地面積超過3000萬畝。
鼓勵有條件區(qū)域積極開展試點，探索破解的新路子和好辦法，為鄉(xiāng)村振興釋放持續(xù)的“土地紅利”。結(jié)合調(diào)研，筆者認(rèn)為，各地在破解耕地細碎化問題中要特別注意以下幾點：
第一，穩(wěn)妥有序推進。耕地不僅僅是生產(chǎn)資料，還是農(nóng)民的生活資料和保障資料。完善和健全農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自愿流轉(zhuǎn)制度，促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，能有效改善耕地細碎化的狀況。其間，尊重農(nóng)民主體地位，保護農(nóng)民合法權(quán)益是基本前提。充分了解和反映農(nóng)民心聲，在完善農(nóng)地法規(guī)政策中充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿，建立明確的流轉(zhuǎn)糾紛解決機制，始終把保障農(nóng)民利益作為重中之重。
第二，加強土地綜合整治。地方政府部門應(yīng)以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為導(dǎo)向，整合涉農(nóng)資金，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，首先，從“田、水、路、林、村”層面進行土地綜合整治，挖掘土地生產(chǎn)潛力，增加耕地面積，根據(jù)本地實際，“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧、宜漁則漁”，促進耕地規(guī)?；?jīng)營；其次，注重農(nóng)戶地權(quán)的整合和地塊的調(diào)整或置換，擴大農(nóng)民單位耕作面積的規(guī)模，充分發(fā)揮土地整治應(yīng)有作用。在土地整治過程中，注重擴大公眾參與度，不僅有助于實現(xiàn)土地整治從根本上滿足農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要的目標(biāo)，還有利于土地整治工作的順利實施。
第三，建立健全服務(wù)保障機制。在土地流轉(zhuǎn)中首先要明確土地產(chǎn)權(quán)，為土地整理中的地塊互換、權(quán)屬調(diào)整奠定堅實的基礎(chǔ)。建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場中介組織，發(fā)揮市場機制在農(nóng)村土地資源再配置中的基礎(chǔ)作用。制定相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范土地規(guī)模經(jīng)營。建立扶持發(fā)展專項資金，加大金融部門的貸款支持力度；
總之，破解耕地細碎化的問題要著眼于鄉(xiāng)村振興，提升土地規(guī)?；?jīng)營水平，提高土地產(chǎn)出率，進而為農(nóng)民增收釋放持續(xù)動能，提升鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施效率和水平。